矿业政策及矿物原料基地和矿业的发展战略

1. 矿业政策及矿物原料基地和矿业的发展战略

一、与地下资源和矿业有关的法律法规
自20世纪90年代以来，俄罗斯制定并实施了与地下资源管理和利用有关的60多部法律法规、大量的俄罗斯联邦总统令、俄罗斯联邦政府决议、政府部门的规范文件，以及约2000多个规范方法文件。
在这些法律法规和规范文件中，最重要的有：俄罗斯联邦《地下资源法》（1992年、1995年）、《联邦水法》、《俄罗斯联邦大陆架法》、《产品分成协议法》、《俄罗斯联邦专属经济区法》、《地下资源使用暂行最低付费率》、《石油天然气法》、《贵金属和宝石法》、《地下资源利用许可证发放程序条例》、《矿物原料基地再生产国家预算外基金条例》、《矿物原料基地再生产提成率》、《地下资源利用反垄断规则》、《外国投资法》、《租让合同法》、联邦《环境保护法》（2002年）等等。
应该特别提到的是，为了加强吸收外资勘查开发矿产资源的力度，俄罗斯联邦仿照印度尼西亚等一些国家的做法，1996年1月颁布了《产品分成协议法》。以产品分成条件开发地下资源，是因为作为地下资源所有者的国家，缺乏充足的资金和技术能力，需吸收投资者参加勘探及开采本国的自然资源。实行产品分成协议的好处是：①国家有可能选择具备必要资金、工艺能力和管理经验的合适的投资者；②产品分成协议的直接投资沿设计拨款线流入，不会导致外债增长，而且，这些投资的利用率比外债明显高；③产品分成协议规定完全靠吸收的资金抵补支出，不会导致联邦预算的额外支出；④有助于解决许多社会问题和经济问题，如增加对本国产品及劳务的订货，可带动机器制造及转产企业，增加居民就业机会，在不加重税收负担的情况下增加联邦和联邦主体的预算收入，推动许多地区的经济发展。
产品分成协议同一般地下资源利用办法的主要区别是：①协议条件稳定，在整个有效期内不能改变，除非发生一些极特殊的情况。如果在协议有效期内通过了使投资者商业活动结果恶化的法律，在协议中应进行相应的修改，以保证投资者能够得到与运用协议签订时有效的法律同样的商业结果。②税收及法律优惠，代之以协议条件下的产品分成。
为了加强对此项工作的管理，在《产品分成协议法》通过之后，还通过了与之配套的《其使用权可按产品分成协议条件提交的地下地段和矿床的清单》。
在以上法律法规中，以《地下资源法》最为重要，它负责调节地下资源利用领域的各种关系，该法于1995年和2000年做过多次修改。
《地下资源法》存在很多缺陷，特别是针对矿业方面的条款很不健全，为此，多年来俄罗斯一直在讨论矿业立法的问题。2002年7月，普京总统在听取议会代表们的建议后，委托政府有关部门制订新的“矿产资源法”。2002年12月，政府对自然资源部和经济发展部提出的新的“矿产资源法”草案表示赞同。从2002年到2005年，该草案仍处于调整、完善之中。这期间出现了多种版本。2005年所见到的最新版本的《矿产资源法》草案有14章125条，具体章节如下：
第一章：总则（1～4条）；第二章：本联邦法调节的关系主体（5～9条）；第三章：本联邦法调节的关系客体（10～23条）；第四章：矿区使用权（24～45条）；第五章：矿区使用合同（46～89条）；第六章：矿产资源使用许可证（90～97条）；第七章：对进行区域地质研究和地质研究的总的要求（98～99条）；第八章：固体矿产的开采（100～101条）；第九章：石油天然气的开采（102～103条）；第十章：开发（使用）地下水、地下建筑和地下设施（104～105条）；第十一章：矿产资源的合理使用和保护（106～114条）；第十二章：矿产使用费的支付（115～119条）；第十三章：违反矿产资源法的责任（120～121条）；第十四章：过渡性及最后条款（122～125条）。
新版《矿产资源法》草案已经从原来的7章增加至14章，从最初的52条增加至125条，其内容增加了1倍多，其中包含了从矿产资源勘查到矿产资源开发工作的各个方面。草案加强了对土地的保护，并专门增加一章用以规范矿区的使用和保护，还规定了对矿产使用者提供土地的条件和要求。该草案更为明确地划分了联邦、联邦主体和地方三级行政主体在矿产资源管理领域的各自权限和职责，以便避免越权行为，避免重复审批，减少纠纷。草案加强了对探矿权、采矿权的管理，以有效地保护国家、地方以及个人对两种权利的合法利益。草案还用专章来分别规范矿产使用许可证的发放程序；两种权利的取得、转让和终止的条件；根据签订的各种合同提供两种权利的办法和拍卖的办法。该草案专门设立了一章来规范国家地质调查工作，并增加了地质研究规划工作的条款，提高了地质规划的法律地位，体现了对地质调查研究工作的重视。在草案中还新增加对固体矿产、石油、天然气及地下水资源开采的要求和技术标准，专门用了三章来规范对这些矿产资源的开采行为，使俄罗斯联邦自然资源部的管理权限扩展至整个矿业领域，加强了对各种矿产资源在使用过程中的环境保护工作和对地质生态环境的监测。在草案的最后部分规定了违反矿产资源法应承担的责任和最后的条款。
二、矿业政策
2000年普京总统执政之后，俄罗斯开始控制国家的主要矿产资源。近几年，俄罗斯的矿业为此发生了很大的变化，它的几百个星罗棋布的黄金、金刚石、宝石、铁、煤等矿山，经过公司的并购之后，现在被十几个大的控股公司控制着。少数几家大公司占有了采矿市场的大多数股份。各大公司独自或者相互之间形成了纵向或横向一体化的公司结构。这些大公司是：斯乌伊克煤－电公司、伊弗拉兹煤－镁－钢铁公司、瑟弗斯托尔铁矿石－煤－钢公司、阿尔洛萨金刚石公司、诺里尔斯克镍－铜－钯－铂－金公司、俄罗斯铝公司、西伯利亚乌拉尔铝公司、乌拉尔铜公司、米切尔煤－钢公司，等等。俄罗斯的矿业市场基本上被上述半垄断公司控制着，如诺里尔斯克镍公司生产的铜和镍分别占全俄罗斯总产量的60%和90%，俄罗斯铝公司生产的铝占全俄罗斯铝产量的70%。从地区分布上看，诺里尔斯克镍公司、伊弗拉兹煤－镁－钢公司在俄罗斯的东部，乌拉尔地区有乌拉尔铜公司、西伯利亚－乌拉尔铝公司、米切尔煤－钢公司和乌格玛克公司，瑟弗斯托尔铁矿石－煤－钢公司在俄罗斯的西部。
瑟弗斯托尔铁矿石－煤－钢公司提供了一个完善的纵向一体化过程，股东们看到采煤可以给公司带来综合效益，因为煤可以炼焦，而且还有较大的增长潜力，于是瑟弗斯托尔铁矿石－煤－钢公司向上游产品发展，进一步收购煤炭资源。1997年该公司收购了两家露天铁矿（基列尔斯基阿卡图什、阿列尼科茨基铁矿），这是纵向一体化的开始。2001年，该集团决定加强在西伯利亚库兹巴斯地区的采煤工作，2003年购买了沃尔库套戈尔煤矿，这是一个向发电厂提供煤的煤矿。2005年2月，该公司在俄罗斯境内继续收购资产，在库兹巴斯地区进一步收购煤矿资源。
斯乌伊克煤－电公司是通过收购资产发展起来的另一个主要的控股公司。它自成立以来已经收购了160多家煤矿。
伊弗拉兹煤－镁－钢公司、斯乌伊克煤－电公司、西伯利亚乌拉尔铝公司、米切尔煤－钢公司也都是一体化很成功的公司。这些公司都有自己一整套生产体系——矿山、钢厂、经销和贸易，有的甚至参与俄罗斯电力公司的活动，其中参与最多的是斯乌伊克公司和拉肖维斯基公司，这两家公司已进入俄罗斯最大的、能源生产占全俄罗斯70%的ROA能源公司的董事会。
尤科斯事件之后，俄罗斯政府明显加强了对矿产开发的控制。俄罗斯国有的罗斯尼夫特公司在与加兹普朗大型公司合并时，侵占了尤科斯的生产性资产，这引起了世界石油和天然气生产商的震惊。在油气领域加强控制的同时，金刚石的开采也出现改变的迹象，俄罗斯联邦政府打算紧紧控制金刚石的开采活动，通过重新建立和实施严格的管理方针，保证金刚石开采在政府严格的管理下进行。阿尔洛萨是俄罗斯唯一从事金刚石开采的公司，其金刚石开采量占全球产量的23%，粗钻石产量占全球第二位。目前该公司的年收入大约为16亿～20亿美元。2002年底，俄罗斯联邦政府在阿尔洛萨公司中的持股量由32%提高到37%，成了该公司的第一大股东。另外的股份有2%属于雅库特地方政府，21.71%属于公司职工，8%属于雅库特市的8个街区，还有1.2%属于该公司的经理。这一切说明，俄罗斯政府打算控制所有的关键资源，并且不想让它们过多地受外国的影响。
俄罗斯联邦自然资源部部长尤里·杜鲁特尼2005年2月11日宣布，俄罗斯不容许外国公司参与俄罗斯的某些大的石油、天然气和矿产的投标，只允许俄罗斯占有股权在51%以上的合资公司申请勘探和开采。
总体来看，苏联解体之后，俄罗斯经历了叶利钦的私有化改革，矿业受到了很大影响，矿产品生产在20世纪90年代大幅度下降，2000年普京总统接管了叶利钦的大权，在矿业方面进行了一系列的调整，加强了国家对矿业开发的控制，通过大型矿业公司的并购、合并，降低了生产成本，提高了生产效率，矿业开始复苏，矿产品生产开始上升，特别是黄金和金刚石的大量开发和出口，为俄罗斯经济的快速发展提供了基础。俄罗斯在走“资源强国”的道路。
三、矿物原料基地和矿业的发展战略
1.俄罗斯把扩大矿物原料基地放在重要地位
矿物原料在俄罗斯的国家经济中占有重要地位。2003年俄罗斯联邦的预算收入为2.6万亿卢布，其中1.4万亿卢布来自矿物原料综合体，包括关税、利润所得税、矿产开采税、增值税、股息、矿产销售（矿产销售特权归国家所有）收入等等。俄罗斯出口量的70%来自矿物原料综合体。在资源出口结构上，烃类原料占77%，其余为固体矿产，固体矿产中最大的收入来自铝、镍、铀、铂族金属和铁矿。很明显，俄罗斯经济在很大程度上依靠地下资源利用，而且这种状况不会改变。
为此，俄罗斯联邦自然资源部根据联邦政府2003年4月批准的《矿物原料和地下资源利用方面的国家政策基础》，制定了《到2020年以矿物原料产需平衡为基础的俄罗斯地下资源研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》。
《规划》的主要目的是，在兼顾矿物原料基地再生产和利用的基础上，保证国民经济的持续发展。
《规划》的首要任务是，保障矿物原料的简单再生产，即让开采数量等于纳入平衡表中的矿物原料数量。第二个任务是，满足国民经济各基础部门的矿物原料需求。第三个任务是，保持预算的稳定性，依靠原料产品出口增加外汇收入。
俄罗斯自然资源部国家地质局的一些科研所根据俄罗斯自然资源部2003年2月5日第43号令，于2003年制定了《俄罗斯联邦2010年固体矿产矿物原料基地地质研究、再生产和利用战略规划》草案。该战略规划草案于2004年2月经国家地质局科技委员会批准。草案涉及33种矿产的地质勘探工作，根据俄罗斯自然资源部的上述命令，33种矿产被归并成8个规划系列，即《俄罗斯的金刚石》、《俄罗斯的金矿》、《俄罗斯的铂矿》、《俄罗斯的镍矿》、《俄罗斯的黑色冶金原料》、《俄罗斯的矿山化工和技术原料》、《俄罗斯的农业化学原料》、《俄罗斯的非金属原料》。
战略规划草案针对各种及各类矿产提出了具体落实《俄罗斯生态与自然资源联邦专项计划（2002～2010年）》中的《矿物原料资源》子计划的一系列措施。战略规划要达到的目的是实现《矿物原料和地下资源利用方面的国家政策基础》（2003年4月21日经俄罗斯联邦政府第494号命令批准），特别是巩固和扩大现有企业的矿物原料基地，让新矿床增长储量，为扩大创汇地下资源储备和在2010年以后增长储量落实资源基地，为国家长远发展，其中包括为子孙后代建立地下资源储备，发现新矿和替代矿，建立矿物原料基地。
2.矿产勘查以油气、贵金属和金刚石为重点
总的来说，俄罗斯矿产资源从生产和贸易的角度可分为四大类。
第一类，包括原料基地有发展前景，而且生产能力充分的矿产资源，如石油、天然气、煤、铁矿石、铜、镍、金、金刚石、磷灰石、钾盐和石棉等。这些矿产资源原料基地充足，采矿和加工能力也强大，其产品不仅可满足国内需要，而且可大量出口。
第二类，有原料基地，但开发不足，或者实际未开发，然而原料加工能力发达的矿产资源，如铝和钛，它们依靠进口原料，然后大量出口加工产品。占俄罗斯有色金属出口总量50%以上的原铝（铝锭），其原料氧化铝主要来自哈萨克斯坦。俄罗斯实际上不开采钛矿，但是在俄罗斯境内却拥有大型加工企业，主要从乌克兰进口钛精矿，然后冶炼加工成终端产品出口。
第三类，像硼矿这样的矿产资源，具有充分开发的原料基地，但加工能力不足，需要大力加以建设和改造。
第四类，包括铅、锌、稀有和分散元素一类的矿产资源，它们的特点是，原料基地开发不足，生产能力又相对不发达，不仅进口原料，还要进口部分冶炼加工产品。
在矿产当中，铀矿占有特殊地位。近些年来，俄罗斯主要是利用库存的铀向国外出口。铀的出口多年超过矿山的开采量。其实，俄罗斯探明的铀矿原料基地并不充分。
从矿产资源的潜力和远景及其经济效益来看，俄罗斯今后矿产资源勘查和开发利用的重点毫无疑问将放在第一类矿产的矿物原料基地上。
从资金投入来看，这一点也很鲜明。在上面提及的《俄罗斯地下资源研究与矿物原料基地再生产国家规划》中明确提出，70%以上的资金将用于油气再生产，大约15%的资金用于贵金属，其余资金用于其他矿产。
从目前俄罗斯地勘工作来看，固体矿产矿种地勘工作拨款中，贵金属和金刚石占57%，铀占14%（图3-4）。
3.矿产资源开发重点东移是俄罗斯今后坚持的战略方针
长期以来，前苏联一直以开发其领土欧洲部分、乌拉尔地区和西西伯利亚地区（这三个地区又被称为叶尼塞河以西地区）的矿物原料基地来推动国家经济的发展。现在的情况不同了，叶尼塞河以西地区的矿物原料基地日趋枯竭，因此需要用新的矿物原料基地，特别是新的能源基地来振兴俄罗斯国家经济的发展。正是在这种情况下，叶尼塞河以东地区即东西伯利亚和远东地区（又被称为外叶尼塞地区）矿物原料基地就担当了这一角色。矿产资源开发重点的东移已经成为俄罗斯今后长期坚持的战略方针。
东移战略首先体现在能源上。能源，特别是油气资源是俄罗斯经济发展最主要的动力。目前俄罗斯石油的探明储量68.7%集中在西西伯利亚，8.3%集中在乌拉尔－伏尔加流域，天然气的探明储量78.0%集中在西西伯利亚，8.3%集中在乌拉尔－伏尔加流域。但是，这些地区的油气储量日趋枯竭，乌拉尔－伏尔加流域油气储量的采空率甚至高达70%～80%，东西伯利亚和远东地区虽然目前探明的油气储量只占俄罗斯探明总储量的4.4%（石油）和5.8%（天然气），但是，这两个地区的油气资源潜力却相当大，据估算，东西伯利亚和远东原始油气资源量为850亿～900亿吨（标准燃料），其中石油200亿～220亿吨，可同时顺便开采天然气1.5万～2万亿立方米，单独可采的天然气为58万～61万亿立方米，凝析气30亿～50亿吨。
为了推动俄罗斯的油气开发，特别是东西伯利亚和远东的油气开发，2003年8月28日，俄罗斯联邦政府制定了《2020年俄罗斯的能源战略》（第1234-P号令）。根据2002年7月16日俄罗斯联邦政府第975-P号令，同时也是为了具体落实上述《战略》，俄罗斯联邦能源部会同相关部委及一些能源公司制定了在东西伯利亚和远东地区建立天然气开采、运输和供应的统一系统并考虑向亚太地区市场出口该地区天然气的重要规则。